日期：2025-07-18 08:26:06
地方政府化解隐性债务风险（下称“化债”）正快马加鞭。
根据企业预警通数据，今年上半年地方政府发行用于化债的政府债券额度合计约22607亿元。这占了今年化债总额度（28000亿元）比重约81%。
财达证券常务副总经理胡恒松告诉第一财经，地方政府专项债券置换隐性债务对于解决政府长期以来拖欠的各类资金问题具有至关重要的意义。从今年上半年的情况来看，发债进度超八成在一定程度上体现了政府推动债务置换工作的决心和力度。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，建议下半年仍需加快存量隐性债务置换工作，根据地方隐性债务到期和付息情况，需要实事求是地将化债总额度靠前使用，不必等到明后年再使用。同时，要继续解决地方政府拖欠企业账款问题，畅通经济循环。
化债快速落地
中国地方政府合法融资基本来自发行地方政府债券，但有些地方依然通过投融资平台公司等渠道违规举债，形成隐性债务。财政部数据显示，截至2023年末，经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。
为了防范隐性债务风险，早在2018年中央要求地方化解存量隐性债务，遏制新增隐性债务。不少地方制定了当地隐性债务化解方案，广东等地已经实现了隐性债务“清零”，上述2023年底隐性债务规模较2018年底摸底数减少了50%。
尽管化债取得一定成效，但受近些年税收增长乏力，地方土地出让收入大幅下滑影响，地方化解隐性债务难度加大。为此去年10月中央出台了一揽子化债新政，其中就包括2024年至2028年五年间合计发行10万亿元地方政府专项债券用于置换10万亿元存量隐性债务，从而拉长偿债期限，降低利息负担，解决地方“燃眉之急”。
根据财政部的部署，2025年地方政府将发行总额2.8万亿元专项债券用于置换隐性债务，其中分别是2万亿元再融资专项债券和0.8万亿元新增专项债券。
企业预警通数据显示，今年上半年地方政府合计发行了2.26万亿元专项债券用于化债，其中地方政府发行用于化债的再融资专项债券约1.79万亿元，占今年计划2万亿元额度比重（化债进度）约90%；从月份发行规模来看，集中在前4个月。地方发行用于化债的新增专项债券约为4648亿元，占8000亿元化债新增专项债总额比重（化债进度）约58%；从月度发行规模来看，5月份开始发行规模明显大增。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年上半年化债进度比较快，尤其是2万亿元置换隐性债务的再融资专项债券在一季度快速发行。今年上半年地方财政收入增长乏力，“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出存在一定压力，而化债进度快，在一定程度上缓解了地方财政压力，让地方腾出更多资金和精力用于经济建设，推动上半年经济稳定运行。
今年以来，地方政府专项债利率大概在2%，明显低于隐性债务利率。比如财政部数据显示，仅从2024年发行的2万亿元置换隐性债务的再融资专项债券看，其利率水平较隐性债务利率下降平均超过2.5个百分点。财政部预估上述10万亿元置换隐性债务政策5年内累计可节约6000亿元左右利息支出。
罗志恒表示，上半年化债进度较快，既是防范化解地方债务风险以推动地方政府轻装上阵的需要，又体现了积极财政的总体基调。上半年加快化债，既可以尽快实现隐性债务显性化，让地方政府尽快退出重点风险区域名单，打开投资空间，推动地方经济发展；同时可以尽快压降举债成本，减少债务付息支出，腾挪财政空间。
“另外城投融资平台的转型依赖妥善处理历史债务问题，靠前发行专项债化债能够为城投市场化和产业化转型赢得时间和空间。”罗志恒说。
随着去年以来化债政策快速落地，融资平台转型加速，越来越多的地方政府融资平台公司宣布剥离政府融资职能。财政部数据显示，去年融资平台数量减少7000多家。而今年融资平台数量继续减少，债务风险水平显著下降。
化债标本兼治
按照全年28000亿元化债额度测算，今年下半年还有约5393亿元地方政府专项债券待发行，用于置换存量隐性债务。根据企业预警通数据，7月1日至7月14日，已有1772亿元用于化债的专项债券完成发行。这意味化债额度目前仅剩3621亿元，2025年化债额度所剩不多。
胡恒松表示，当前应加快新增专项债券发行进度，尤其是用于化债的特殊新增专项债券，确保完成全年化债任务。同时，进一步发挥土储专项债的效用，土储专项债的发行能够为土地储备工作提供资金支持，合理规划土地供应节奏。通过科学安排土地供应，能够稳定市场预期，为企业提供更多优质开发项目，从而促进房地产市场的平稳健康发展，这也将在一定程度上助力地方政府化债工作。此外，要提高债券资金使用效率，尽快将资金投入相关项目，发挥资金效益。
根据此前财政部安排，2026年、2027年和2028年用于化债的地方政府专项债券发行额度分别是2.8万亿元、0.8万亿元和0.8万亿元。
由于化债效果明显，包括罗志恒在内的多位专家也建议，可以考虑根据地方化债实际需要，适当将后几年化债额度提前使用。由于三季度新增专项债券等将大量发行，因此四季度或许是一个观察化债额度会否提前使用的窗口。
一些省份也正加快推进化债工作，尤其是重点帮扶债务负担重的市县。比如6月下旬，广西壮族自治区党委常委会扩大会议在柳州召开，提出将举全区之力支持柳州化解债务。会议审议通过了自治区支持柳州市本级一揽子化债方案、柳州市本级防范化解债务风险实施方案。
胡恒松表示，目前有一些地方政府欠款尚未纳入隐性债务统计口径，也未纳入系统性偿债规划，导致地方政府实际面临的债务压力仍较大。建议秉持实事求是原则，全面深入开展各级政府债务的摸底排查工作。对于此前未申报纳入“隐性债务”范畴、但能够作出清晰合理解释的债务，予以相应支持。同时，严格遵循“新老划断”原则，对于任何违法违规举借债务的行为，一经查实，必将严肃追究相关责任。
温来成认为，要想真正解决地方政府隐性债务问题，还需要统筹推进财税体制改革等，并加快地方政府融资平台改革转型，剥离政府融资职能，将其转型为普通国企，自负盈亏。
罗志恒建议，地方政府投融资平台公司要加快市场化、专业化发展，通过引入社会资本、划转优质资产、优化公司治理结构等方式，增强城投公司的自我造血能力和市场竞争力，压降综合融资成本，降低对地方政府的依赖。
胡恒松建议，地方政府层面应继续落实化债主体责任，加强对债务的管理和监控，严格控制新增隐性债务。建立健全债务风险预警机制，及时发现和解决潜在风险问题。根据不同地区的财政状况和债务风险水平，实施精细化管理和差异化施策。对于债务风险较低、化债成效显著的地区，可适当放宽相关项目投资限制，促进经济发展。
为了避免地方政府“一边化债、一边新增”，今年4月财政部通报六起地方政府隐性债务问责典型案例，释放坚决遏制新增隐性债务信号，防止前清后欠，防范地方债务风险。
胡恒松表示，除了发行债券外，地方政府可通过盘活国有资产、提高财政收入质量等方式筹集化债资金，减轻债务压力。
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